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跨界协调规划:城市群治理的新探索


【信息时间:2018/4/20    阅读次数:【我要打印】【我要留言】【关闭】

 

    当前城市群已经成为我国城镇化的主体形态,随着人口、资本的快速流动,城市群地区跨界协调已经成为区域治理的现实话题。由行政分割带来的交通设施、生态环境、邻避设施等的跨界矛盾日益凸显,阻碍着区域整体发展,寻求行之有效的区域协调路径势在必行。
    江苏省城镇化和城乡规划研究中心立足于省级规划研究机构定位,一直致力于探索跨界协调发展规划编制和研究,总结提出以跨界协调规划作为政府主导型的区域治理新路径,通过规划项目化运作来搭建横向对话平台,促进跨界项目的协调对接,实现区域的一体化发展。
    一、中国区域治理发展演变:由刚至柔
    1、刚性治理:通过行政区划调整提高城市区域“竞争力”
    在行政兼并的早期阶段,兼并县的目的是支持中心城市。通过兼并减少不同行政单位之间的摩擦,减少城市间竞争和冲突。从图中可以看出自上世纪末以来我国行政区划变化的情况。行政兼并有利于城市化的进程,扩大了中心城市的税基,使其得以从周边汇集金融资源启动大型项目,可以说,行政兼并提高了整个城市区域的“区域竞争力”。
    2、柔性治理:通过自上而下的区域空间规划编制实现对区域空间资源使用和收益的分配和协调
    随着行政兼并的弊端显现,从2000年代中期,中央政府开始构建一种创新的空间规划,聚焦于次区域的和城市群的尺度,开展区域空间规划编制,以加强对其城市区域的监管协调。很多代表性区域也大力促进区域空间规划法定化,以发挥跨区域统筹协调作用。例如深圳市《深圳经济特区绿化条例》通过立法建立永久保护绿地制度,在基本生态控制线内划定永久保护绿地。《珠江三角洲城镇群协调发展规划》通过制定和实施区域空间管制,实现整体协调发展。 
    3、柔性治理:以区域合作组织作为城市间协调发展的对话合作平台
    近年来,区域治理更转为以区域合作组织作为城市间协调发展的机制。如南京都市圈城市发展联盟、淮海经济区核心区城市市长联席会议等作为一种新的区域协调机制,正在受到广泛的关注。其一般通过各市政府领导和职能部门以联席会议的形式组织区域合作,开展区域规划编制,并签订产业合作、旅游合作、公共服务设施共享等多项专项合作协议;实质是借助区域合作组织对空间资源的使用和收益进行分配和协调”,并以此给予这些合作区域相应的经济投入、要素投入或制度创新的权利,以激发区域经济的增长和繁荣。

 

    二、区域治理的新方向:跨界协调发展
    从区域发展的态势来分析 无论是行政区划调整还是区域合作组织建立,跨界协调发展始终是区域治理关注的重点,并正日益成为影响区域治理成效的主要因素。我国治理更为强调垂直型的管理方式,水平型协同程度要低于垂直型协同程度,地方排他性发展模式使得跨界地区往往成为各地博弈的焦点,因而跨界地区的协调发展是空间层面区域治理的重点。在行政区经济影响下,要从根本上打破地方排他性的非理性发展模式,需要在制度层面搭建一个横向平等对话平台,建立空间协调的规划平台和建构一种利益协调机制,以此推动跨界地区的空间协调发展。
    1、交通设施矛盾
    由于各地对交通基础设施功能定位差别,导致区域交通设施布局冲突和城市跨界道路衔接不畅,但相互之间又缺乏一个畅通的议事机制。在区域交通设施层面常出现铁路、高速公路等区域交通定位不同引发选线差异,或定位雷同引发港口、机场之间的无序竞争。城市跨界道路衔接层面,常出现跨界地区路网空间不衔接、相连道路等级不匹配、建设时序不一致等“断头路”现象。
    2、生态空间保护矛盾
   跨界生态资源分割现象较为突出,加之各地标准规范、管理机制、政策法规等存在差异,往往造成跨界地区生态污染,治理措施各自为政更加剧了生态环境共保的难度。例如,跨界水功能区水质目标不统一、上下游水体治理的不联动,导致整个区域水环境质量的下降,或跨界山体保护利用方向不一致,导致山体共保或协同利用目标难以统一。
    3、邻避设施布局的矛盾
    各地出于自身利益考虑,通常将邻避性设施选址建设在城市边缘,从而引发跨界地区的邻避冲突;矛盾突出表现在垃圾填埋场、垃圾焚烧厂等邻避设施的建设导致邻近地区的空气污染。
    4、产业合作的矛盾
    跨省共建园区发展缓慢,多数跨省共建园区发展缓慢,签约企业数量少,且部分签约企业多为某地迁出企业;产业合作需加强引导,现有部分合作园区面貌较乱、经济效益不高;合作共建机制缺乏,合作共建长效机制缺乏,园中园、股份合作、税收分成等长效合作机制均有待探索。
    此外,还有制度建设的行政壁垒,如在住房保障方面,城市间住房公积金异地互认、异地贷款受多种条件限制。在医疗保险方面跨省异地结算方面还有很大障碍。
    跨界协调发展矛盾根源在于行政区划背后各责任主体的利益冲突和事权博弈,欲实现跨界协调发展则意味着有关各方就跨界地区利益和事权重新分配、甚至补偿部分利益和让渡部分事权,在既有的“条块状”体制机制下是难以实现的。
因此,破解跨界协调发展矛盾的根本在于搭建一个横向平等对话平台,推动过程性的谈判协商和规划交易,并建构跨界地区各责任主体之间行动性的利益和事权协调机制,以实现区域协调发展和综合效益的帕累托最优。
    三、跨界协调规划:区域治理的新方式
    1、跨界协调规划承担了平等对话平台功能,促进横向政府间规划对接
    跨界协调规划实质是通过搭建一个多方平等对话平台,推动多方主体主动联合共促协调发展,缓解原有行政区域的约束,进一步协调城市间业已形成的利益格局。
    2、跨界协调规划依托多方沟通的过程性,协调各方利益
    跨界协调规划的编制过程实质是一个多方主体不断沟通协调的过程。其作为一个“第三方”协调的平台,目标不是规划成果,而是过程中多方主体的沟通协商。协调内容不仅涉及跨界地区交通设施、生态环境、邻避设施等空间层面的协调布局,更从事权交易、利益交易等角度来解决跨界地区的矛盾冲突,统筹协商不同主体的利益诉求。
    3、跨界协调规划注重政府行动性,有效提升规划实施性
    跨界协调规划是一种行动规划,以协调项目、事项为重点,以解决有争议的空间问题为有限目标,通过明确具体行动工程,促使跨界协调规划行之有效。规划内容方面,明确交通设施、生态空间、邻避设施等有关协调工程的内容,并针对每一类行动计划明确具体的重点工程,确定工程名称、主要内容、实施主体和实施时序,推动跨界协调规划有效实施。跨界地区衔接规划编制方面,选取跨界地区重要次级空间单元编制衔接规划,作为跨界协调示范区进一步落实跨界协调规划相关内容。
    四、新形势下推进区域治理需进一步探索的内容
    1、建立基础空间数据库,统一跨界协调规划的技术平台
    推进区域治理的首要事项是在技术层面建立统一的基础空间数据库,给予工作基础保障,以实现规划协调范围内不同市县间基础资料数据库建设与共享、城市地理信息数据的转换衔接、动态规划信息库共享和规划管理的“同城化”。
    2、搭建公共服务相互开放的制度平台,推动多方实现平等对话
    各级政府应主动联合,依托跨界协调规划,通过规划编制单位等第三方,搭建跨界公共服务相互开放的制度平台,通过签订有效的多层次跨界合作协议,实现各主体平等协商,最终达成提高公共服务效率、满足公共服务需求的价值目标。制度平台涵盖的内容主要集中在基础设施、教育设施、医疗卫生、文化体育、公共政策等方面。
    3、探索跨界地区利益和事权交易制度,实现跨界地区合作与制衡
    建立利益评判与分配、补偿机制和事权交易制度。如探索建立跨界地区碳排放权、排污权等事权交易制度,以及生态保护补偿、土地异地调剂等利益补偿机制,实现跨界地区的合作与制衡。设立区域共同发展基金,由中央政府、成员地方政府(省级政府)、成员城市政府三方按比例共同出资,发挥基金对区域内基础设施、产业合作、生态治理、公共服务等项目的保障作用和引导调节作用。
    4、构建双层次行政政府管理体制
    划分不同层级政府事权,规范不同层级政府事权和财政的分成比例,实现一级政府一级事权。跨界协调规划通过具体工程实施,明确具体工程实施隶属哪级政府事权,则由哪级政府负责融资、征地、建设和实施。对于无法清晰划定事权范围的项目,涉及国家管理的工程项目则由国家出钱,涉及地区管理的则由地方出钱实施。

(江苏省城镇化和城乡规划研究中心 撰稿)